Loi de réforme des collectivités territoriales : dispositions intéressant Plaine Commune

gens_groupe_dialogue_2Bureau communautaire

du 20 janvier 2011

 

La loi de réforme des collectivités territoriales a été promulguée le 16 décembre dernier. La présente note a pour objectif de rappeler succinctement ses dispositions majeures et de présenter plus en détail les impacts de cette réforme sur la communauté d’agglomération.

Une annexe (publiée en décembre par l’ADCF) retrace précisément l’intégralité des dispositions relatives aux communautés.

  1. Les dispositions majeures de la loi

La loi contient de multiples dispositions. On peut s’arrêter sur les dispositions suivantes :

1) Création du conseiller territorial

La loi prévoit la création du conseiller territorial à compter de mars 2014 ; il siègera à la fois au Conseil général et au Conseil régional, les 6 000 conseillers généraux et régionaux laisseront la place à 3 500 conseillers territoriaux. Les conseillers territoriaux seront élus au scrutin uninominal à deux tours dans des cantons élargis. Le seuil de maintien au second tour des candidats est fixé à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits.

Le conseiller territorial est présenté comme une réponse au renforcement de la complémentarité de l’action des départements et des régions. L’objectif affiché lors des débats sur la loi était de favoriser les synergies, supprimer les doublons, simplifier et accélérer les démarches pour les élus locaux, les entreprises et les citoyens.

A noter : dans un délai de six mois après chaque élection des conseillers territoriaux, le conseil régional et les conseils généraux de la région devront élaborer un schéma régional d’organisation des compétences qui permettra de définir la répartition optimale des compétences entre la région et les départements (développement économique, éducation, transports, environnement, aménagement du territoire, etc.) et d’en tirer les conséquences en termes de réorganisation des interventions financières et de mutualisations des services.

Le conseiller territorial en Ile-de- France

BC-20.01.11_réforme_ collecNB : le conseil constitutionnel a invalidé le tableau (pour 6 départements dont la Seine-Saint-Denis ne fait pas partie). Une prochaine loi proposera une nouvelle version du tableau de répartition des conseillers territoriaux.

2) Clause de compétence générale et cofinancements

La clause de compétence générale disparaît pour les départements et les régions avec une application différée au 1er janvier 2015. La loi précise toutefois qu’à titre exceptionnel des compétences sont par nature partagées entre plusieurs niveaux de collectivités ; il s’agit du sport, de la culture et du tourisme. Le département et la région ne pourront donc plus financer ensemble les projets des communes et des EPCI à partir de 2015. Toutefois, cette interdiction ne s’appliquera qu’en l’absence d’un schéma régional d’organisation des compétences (cité plus haut) et ne concernera ni les domaines du sport, de la culture et du tourisme.

La loi prévoit une clause de revoyure avant la fin de la deuxième année suivant l’entrée en vigueur de cette disposition ; un comité composé de représentants du Parlement, des collectivités territoriales et des administrations compétentes de l’État et présidé par un représentant élu des collectivités territoriales sera chargé de l’évaluation de la mise en œuvre de ces mesures sur les compétences. Le rapport qui sera établi par ce comité sera transmis au Premier ministre ainsi qu’au Parlement. Au vu de ce rapport et dans les six mois qui suivront sa transmission, la loi précisera et adaptera le dispositif de répartition des compétences des collectivités territoriales.

En ce qui concerne les cofinancements, la participation financière minimale du maître d’ouvrage d’une opération reste fixée à 20% du montant total des financements publics.

3) Le regroupement des départements et des régions

Il est facilité par la loi tout comme la mutualisation de services entre ces deux échelons territoriaux.

4) La création de métropoles

La loi institue une nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la plus intégrée de toutes : la métropole. Il s’agit de concentrer au sein de la métropole les compétences de différents niveaux de collectivités. La loi prévoit les dispositions suivantes :

« La métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion. Peuvent obtenir le statut de métropole les établissements publics de coopération intercommunale qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l’article 3 de la loi no 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines. Le présent article ne s’applique pas à la région d’Île-de-France. »

L’essentiel des compétences communales est transféré au nouvel établissement public à l’exception de l’action sociale gérée par le centre communal d’action sociale. La métropole exerce également de plein droit, sur son périmètre, les prérogatives du département en matière de transports scolaires et de gestion de la voirie routière.

La métropole peut en outre conclure des conventions avec le département et la région portant sur le transfert d’autres compétences départementales ou régionales.

Le régime fiscal métropolitain implique l’unification des quatre taxes directes locales. Les communes membres sont donc privées de leur autonomie fiscale par le transfert de l’intégralité de la fiscalité directe locale au nouvel EPCI.

  1. Les impacts de la loi de réforme des collectivités territoriales sur Plaine Commune

1) Impact sur l’intercommunalité dans le département de la Seine-Saint-Denis

Le développement et la simplification de l’intercommunalité sont deux objectifs phares de la loi de réforme des collectivités territoriales. Elle prévoit ainsi l’élaboration d’un schéma départemental de coopération intercommunale adopté par le préfet après avis de la CDCI (commission départementale de coopération intercommunale).

« Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. (…) Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. (…). Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma comprenant notamment les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territoriale et des parcs naturels régionaux. (…) Sur le territoire des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les schémas départementaux de coopération intercommunale ne sont pas dans l’obligation de prévoir la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. »

L’obligation d’achèvement de la carte intercommunale ne concerne donc pas la petite couronne parisienne.

Un schéma départemental de coopération intercommunale sera néanmoins défini par le préfet du département (avant le 1er juin 2013). La Commission Départementale de la Coopération Intercommunale (CDCI) devra donner un avis sur ce schéma ainsi que les communes et EPCI concernés par les propositions de modification de la situation existante en matière de coopération intercommunale.

A noter : la composition de la CDCI est revue par la loi afin d’augmenter le poids des représentants des présidents d’EPCI dans cette instance (ce collège passe de 20 à 40 % du total des membres de la CDCI). Une nouvelle élection des membres de la CDCI est prévue d’ici le 16 mars 2011 (dans les trois mois suivants la promulgation de la loi).

2) Impacts sur la gouvernance

L’élection des conseillers communautaires La loi instaure un scrutin fléché pour la désignation des conseillers communautaires lors du prochain renouvellement des conseils municipaux (2014). Un projet de loi ultérieur précisera les modalités de mise en œuvre de ce scrutin.

La répartition des sièges

Aujourd’hui, les sièges au sein du conseil communautaire de Plaine Commune sont répartis de la manière suivante : La charte de fonctionnement de 2002 prévoit :

– 2 conseillers par ville au minimum

– + 1 conseiller par tranche entamée de 8 000 habitants, étant entendu que le maire de la commune est forcément conseiller communautaire.

Sur cette base, 58 conseillers communautaires siègent actuellement au conseil communautaire.

Un tableau existe désormais dans la loi ; il fixe le nombre de sièges au sein de l’organe délibérant de l’EPCI en fonction de strates démographiques.

Pour Plaine Commune, la strate est celle de 250 000 à 349 999 habitants pour laquelle 72 sièges sont prévus par la loi, les sièges étant attribués aux communes membres à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Trois situations sont dés lors prévues :

  • 1ère situation : un « accord local » entre communes membres n’est pas possible. On applique le tableau et sa répartition.
  • 2ème situation : on applique le tableau (72 sièges répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne) en le modifiant :
    – soit en donnant aux communes qui n’ont pas eu de siège à la plus forte moyenne, 1 siège ;

– soit en réduisant le nombre de délégués d’une commune s’il est supérieur à celui des conseillers municipaux ;

– soit on n’applique pas la plus forte moyenne car il y a égalité des communes et on attribue forfaitairement un siège ;

– soit on passe un accord local sur 10% des sièges .

  • 3ème situation : on conclut un « accord local » et on n’utilise pas la répartition prévue par la loi ; toutefois, le nombre de sièges à répartir entre les communes membres selon cet accord local ne peut dépasser 79 sièges (72 sièges + 10 % soit 79).

Le conseil communautaire doit se prononcer sur ces différentes options avant le 30 juin 2013.

La limitation du nombre de vice présidents La nouvelle limite pour le nombre de vice-présidents est de 15 vice-présidents ou 20% de l’effectif total du conseil.

Plaine Commune compte aujourd’hui 17 vice-présidents.

3) Impacts sur les pouvoirs de police

Le principe de la loi est que le pouvoir de police dans les domaines des ordures ménagères, de l’assainissement et de l’accueil des gens du voyage est transféré SAUF si les maires s’y opposent. Chaque maire pourra s’opposer à ce transfert pour sa commune, soit dans les 6 mois suivant l’élection du président de l’EPCI, soit dans l’année suivant la promulgation de la loi de réforme territoriale.

De son côté, le président de l’EPCI peut refuser ce transfert des pouvoirs de police dans chacun des domaines concernés si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert.

Dans le cadre de ce transfert, les arrêtés pris dans ces domaines par le président de l’EPCI au titre du pouvoir de police sont simplement envoyés aux maires pour information (il n’y a plus de co-signature telle qu’elle résultait de la loi du 13 août 2004 en matière de transfert des pouvoirs de police du maire au président de l’EPCI).

Il conviendra donc d’ici décembre 2011 (un an après la promulgation de la loi) de se positionner sur ce transfert des pouvoirs de police dans le domaine des ordures ménagères, de l’assainissement et de l’accueil des gens du voyage.

4) Impacts financiers

La loi de réforme des collectivités locales intègre des nouvelles dispositions financières qui modifient, de façon plus ou moins marquée, les mécanismes financiers propres à l’intercommunalité.

Possibilité de territorialiser la dotation globale de fonctionnement des communes

L’article 34 du titre II « Compétences et moyens des communautés », codifié désormais à l’article L 5211-28-2 du CGCT, prévoit la possibilité d’instaurer une DGF territoriale.

« Afin de permettre une mise en commun des ressources, un EPCI peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement, sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres ». « L’EPCI verse chaque année à l’ensemble des communes membres une dotation de reversement dont le montant global est égal à la somme de leurs dotations globales de fonctionnement ». « Le montant individuel versé à chaque commune est fixé par l’organe délibérant de l’EPCI à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés. Il est calculé en fonction de critères tenant compte prioritairement, d’une part, de l’écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l’EPCI et, d’autre part, de l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal moyen par habitant sur le territoire de l’EPCI. Cette dotation de reversement constitue une dépense obligatoire de l’EPCI ».

C’est une option qui est décidée à l’unanimité des conseils municipaux. Cela permet de mettre en commun la DGF des communes du territoire et de la répartir selon des critères propres au territoire, mais qui doivent tenir compte, au moins pour 50%, de la situation de chaque commune par rapport à la moyenne du territoire intercommunal relativement au revenu par habitant et au potentiel fiscal. Les autres critères sont à définir par l’EPCI et cette répartition doit être approuvée à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

La communauté d’agglomération a alors l’obligation de reverser l’intégralité de l’enveloppe des DGF communales, l’objet n’étant pas de financer une partie des compétences communautaires par ces dotations communales.

Cette option de territorialisation des DGF communales peut intéresser les communautés d’agglomération qui souhaitent tenir plus compte qu’au niveau national d’une éventuelle disparité des caractéristiques communales, ou qui souhaitent prendre en compte les charges de centralité que peut assumer une ville-centre.

La problématique des éventuelles charges de centralité d’une ville-centre ne se pose pas réellement pour les communautés d’agglomération d’Île-de-France, en tout cas pas à Plaine Commune.

La prise en compte des caractéristiques individuelles de chaque commune ne correspond pas non plus réellement à une préoccupation communautaire car les 8 communes membres de Plaine Commune affichent globalement des indicateurs assez homogènes (fortes charges, situation socio-économique des habitants, logements sociaux, croissance démographique…).

Possibilité d’unifier tout ou partie de la fiscalité ménage

L’article 72 du titre II « Compétences et moyens des communautés », codifié désormais à l’article L 5211-28-3 du CGCT, prévoit la possibilité d’unifier tout ou partie de la fiscalité ménage.

« Un EPCI et ses communes membres peuvent décider, sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de procéder à l’unification de l’un ou de plusieurs des impôts directs suivants : la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties ». « Pour chaque taxe dont l’unification est décidée, le taux est voté par l’organe délibérant de l’EPCI. » « Le taux de la taxe applicable dans chaque commune est rapproché du taux de l’EPCI jusqu’à application d’un taux unique, l’écart étant réduit chaque année par parts égales, dans des proportions (de 1 à 10) dépendant du rapport observé l’année précédant l’année de l’unification entre le taux de la commune la moins taxée et celui de la commune la plus taxée ».

C’est une option qui est décidée à l’unanimité des conseils municipaux. Elle peut porter sur une seule des taxes ménages ou sur les 3 taxes ménage. Le mécanisme de lissage de taux est similaire à celui qui avait été mis en place pour la taxe professionnelle unique, c’est-à-dire qu’une convergence vers le taux moyen pondéré est organisée sur une période allant de 1 à 10 ans selon l’importance de l’écart entre le taux les plus élevé et le plus faible.

L’unification des impôts ménage est une étape de mutualisation des ressources bien supérieure à la fiscalité additionnelle puisque les communes transfèrent l’intégralité de leur produit fiscal à l’intercommunalité, en récupèrent le montant transféré et figé définitivement au travers de l’attribution de compensation, et renoncent au dynamisme de cette fiscalité au profit d’une réelle mutualisation de la ressource.

Pour les contribuables, l’effet de l’unification des taux est important, mais les valeurs locatives cadastrales qui constituent les assiettes d’imposition restent communales, ce qui limite considérablement l’unification des cotisations (même problématique que pour la TEOM).

Les réflexions sur une mutualisation des ressources de taxes foncières, lorsqu’elles sont avancées, portent sur le foncier bâti économique et non sur le foncier bâti logement (cf. réflexion sur la taxe foncière des IGH).

La mutualisation de l’intégralité de la taxe foncière bâtie et/ou de la taxe d’habitation pose la question du dynamisme des ressources des communes qui ne conserveraient donc comme recettes de fonctionnement que des retours figés de fiscalité au travers des attributions de compensation et des dotations

Composition de la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT)

L’article 71 du titre II « Compétences et moyens des communautés », codifié désormais au premier alinéa du IV de l’article 1609 nonies C du CGI, dispose que la CLECT (commission locale d’évaluation des charges transférées) est désormais créée par l’organe délibérant de l’EPCI qui en détermine la composition à la majorité des 2/3. Ce sont les conseils municipaux qui auparavant élisaient leurs représentants à la CLECT.

Information des conseillers municipaux

Le rapport annuel d’activité communautaire devra mentionner l’utilisation des crédits engagés par la communauté dans chacune des communes membres.

Le rapport d’activité des services de Plaine Commune établi chaque année par Plaine Commune indique d’ores et déjà, lorsqu’il ne s’agit pas de budget mutualisé, les budgets dédiés de chaque territoire, compétence par compétence, unité territoriale par unité territoriale.

5) Impacts sur la mutualisation

Précisions sur le cadre juridique de la mutualisation

La possibilité pour l’EPCI de mettre ses services à disposition des communes membres « lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services » est maintenue.

En revanche les conditions dans lesquelles les villes peuvent mettre leurs services à disposition de l’EPCI sont plus restrictives : il devra s’agir de services « concernés par [un] transfert de compétences », mais que la commune a choisi de conserver « à raison du caractère partiel de ce dernier ». La seule « bonne organisation des services » n’est donc plus un critère utilisable pour une mutualisation « ascendante » (des villes au bénéfice de la communauté d’agglomération).

Les transferts de compétences opérés pour Plaine Commune auraient pu s’accompagner du transfert d’une partie des services fonctionnels et logistiques permettant leur exercice ; par exemple, le transfert d’une partie des services « bâtiments » lors du transfert de la compétence « lecture publique ». En première approche, la plupart des cas de « mutualisation descendante » pratiqués à Plaine Commune paraissent pouvoir s’intégrer dans ce cadre plus restrictif.

La loi prévoit toujours la passation d’une convention réglant les modalités de la mutualisation, et notamment les conditions de remboursement par le bénéficiaire. Mais les modalités de remboursement ne seront plus laissées à la seule appréciation des parties mais « définies par décret ».

Nos conventions de mutualisation sont actuellement en cours de renouvellement. Il n’est pas exclu qu’elles doivent être revisitées à parution du décret annoncé.

La possibilité pour un EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres de « se doter de services communs », sous l’égide de l’EPCI, est également confirmée. Là encore une convention règle les modalités de cette mise en commun, mais « ces effets peuvent également être pris en compte par imputation sur l’attribution de compensation ».

Cette disposition est proche de celle utilisée dans le cadre de la DSI mutualisée (Plaine Commune, Saint-Denis, Villetaneuse) qui s’est appuyée sur la « gestion unifiée de services », dispositif précédent.

Enfin, un EPCI peut désormais « se doter de biens qu’il partage avec ses communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l’exercice par les communes de compétences qui n’ont pas été transférées antérieurement à l’EPCI. »

Élaboration d’un schéma directeur de mutualisation de services

La loi prévoit au début de chaque mandat, l’élaboration d’un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres.

Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. La loi indique que « le projet de schéma prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement. ».

Lors de chaque débat d’orientation budgétaire, la communauté dresse un bilan d’avancement de ce schéma de mutualisation de services.

Pour aller plus loin : Note publiée par l’ADCF présentant les dispositions de la loi intéressant les communautés.

Publier un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *


*

Vous pouvez utiliser ces balises et attributs HTML : <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>